北京城市總體規(guī)劃 （2016年-2035年） 市域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》自去年9月29日公布至今已經(jīng)近4個(gè)月了，這是新中國(guó)成立至今北京市編制的第7版總體規(guī)劃。新版總規(guī)以習(xí)近平總書記“2·26”重要講話精神為指導(dǎo)，歷經(jīng)3年編制，共6萬余字、135項(xiàng)任務(wù)，涉及首都戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、科學(xué)配置資源要素、加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)、提高城市治理能力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群、保障規(guī)劃實(shí)施等八方面內(nèi)容。

落實(shí)“總規(guī)”已經(jīng)成為北京的“三件大事”之首（其余兩件分別是以“疏非”為牛鼻子促進(jìn)協(xié)同發(fā)展以及積極籌辦冬奧會(huì)）。隨著市兩會(huì)的召開，圍繞“都”與“城”、“舍”與“得”、“疏解”與“提升”的關(guān)系，必將引發(fā)代表、委員們的深度思考：新版北京城市總規(guī)在更大的戰(zhàn)略空間上對(duì)首都的發(fā)展進(jìn)行考量，如何把新版總規(guī)落點(diǎn)落細(xì)？

為何突出城市空間疏解導(dǎo)向？

“一核”應(yīng)充分體現(xiàn)“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位“一區(qū)”體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的理念

習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)曾指出：“表面上看，北京的問題是人口過多帶來的，其實(shí)深層次上是功能太多帶來的。”

打開北京的城市地圖，其形狀如一張方正的棋盤。從二環(huán)到六環(huán)，“攤大餅式”的擴(kuò)張發(fā)展曾一度明顯，并帶來了嚴(yán)重的社會(huì)和環(huán)境問題。

從1949年成為新中國(guó)的首都至今，北京已7次編制城市總體規(guī)劃。北京青年報(bào)記者梳理歷次的北京城市總規(guī)發(fā)現(xiàn)，北京一直在尋求破解問題的對(duì)策，但是問題依然突出。

2001年提出“單中心＋環(huán)線”的城市空間結(jié)構(gòu)，但城市的政治、商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等核心功能過度集中于中心城區(qū)。在2005年國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》中，北京對(duì)空間布局進(jìn)行大調(diào)整，首次提出“兩軸－兩帶－多中心”的空間結(jié)構(gòu)，在指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但一些深層次矛盾和問題也逐步顯現(xiàn)，“大城市病”問題凸顯。

因此在第七版城市總規(guī)編制中，如何通過優(yōu)化空間布局實(shí)現(xiàn)“疏解非首都功能”的意義就顯得格外重要。

去年3月29日，新版“北京總規(guī)”進(jìn)行為期30天的公示，城市空間布局上，提出在北京市域范圍內(nèi)形成“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”的城市空間結(jié)構(gòu)，“一主”即中心城區(qū)，即城六區(qū)；“一副”即北京城市副中心；“兩軸”即中軸線及其延長(zhǎng)線，長(zhǎng)安街及其延長(zhǎng)線；“多點(diǎn)”即順義、大興等10個(gè)周邊城區(qū)。

去年5月17日，北京市委第十一屆十四次全會(huì)對(duì)新版“北京總規(guī)”草案進(jìn)行了審議。會(huì)后，有關(guān)北京城市空間布局的提法，發(fā)生了明顯的變化。在原有基礎(chǔ)上，增加“一核（首都功能核心區(qū)）、一區(qū)（生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）”。這個(gè)新表述最終出現(xiàn)在第七版的城市總規(guī)中。

“調(diào)整主要是為了更加突出首都功能、疏解導(dǎo)向與生態(tài)建設(shè)。”北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，“一核”從“一主”中強(qiáng)調(diào)出來，主要突出核心區(qū)作為全國(guó)政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的核心承載區(qū)，明確“一核”應(yīng)充分體現(xiàn)“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位，全力做好“四個(gè)服務(wù)”，保障中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)高效開展工作。針對(duì)核心區(qū)，一方面要疏解騰退區(qū)域性商品交易市場(chǎng)和大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，調(diào)整優(yōu)化傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)，推動(dòng)傳統(tǒng)平房區(qū)保護(hù)更新；另一方面要把疏解騰退空間優(yōu)先用于保障中央政務(wù)功能，用于補(bǔ)足綠地、水系及為本地居民服務(wù)的設(shè)施，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境整治，加強(qiáng)精細(xì)化管理，創(chuàng)建一流人居環(huán)境。

而“一區(qū)”則體現(xiàn)出“綠水青山就是金山銀山”的理念。這一提法反映了在對(duì)待山區(qū)的發(fā)展理念上的深刻轉(zhuǎn)變，其核心是要將保障首都生態(tài)安全作為首要任務(wù)，在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)好北京的“后花園”。

　　實(shí)施新版總規(guī)難點(diǎn)在哪里？

　　減量發(fā)展并非易事

　　要引導(dǎo)人口在更大區(qū)域空間有序流動(dòng)

與前6版城市總規(guī)相比，新版北京城市總規(guī)最大的區(qū)別在于，首次提出通過減量實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，改變了以往聚集資源謀發(fā)展的思維定式?？傄?guī)對(duì)中心城區(qū)提出了“三減”的管控要求，即減少常住人口規(guī)模，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地，減少產(chǎn)業(yè)用地。

不過，減量發(fā)展執(zhí)行起來并非易事。以最難管控的人口為例，新版總規(guī)明確北京市常住人口規(guī)模到2020年控制在2300萬人以內(nèi)，2020年以后長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平。但此前的規(guī)劃中，北京市提出的人口控制目標(biāo)屢被打破。

根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)近日發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，到2017年末，北京市常住人口為2170.7萬人，這意味著，北京市常住人口的增量要在三年內(nèi)不能超過129萬。

市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，人口調(diào)控目標(biāo)的安排，是經(jīng)過了科學(xué)的測(cè)算和平衡，綜合考慮了首都水資源、土地資源、能源供應(yīng)以及綠色生態(tài)空間等多方面硬約束因素，與首都城市戰(zhàn)略定位是相適應(yīng)的，也符合資源環(huán)境承載能力和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，同時(shí)也符合特大型城市人口變化演進(jìn)的規(guī)律。

為守住人口總量的上限，北京市提出要打好疏解整治促提升攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，堅(jiān)定不移地把疏解非首都功能、城市綜合整治與人口調(diào)控緊密掛鉤，堅(jiān)決拆除違法建設(shè)，促進(jìn)人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走。同時(shí)要落實(shí)減量發(fā)展的要求，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地、平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度要同步實(shí)現(xiàn)“三下降”，從規(guī)劃土地的源頭上控制住建設(shè)規(guī)模，與人口規(guī)模掛鉤算賬。此外，還要在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局下謀劃人口調(diào)控，建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等方面率先突破，主動(dòng)對(duì)接雄安新區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)人口在更大區(qū)域空間有序流動(dòng)。

為此，在今年的兩會(huì)上，如何設(shè)定2018年的人口天花板，將是把新一版城市總規(guī)落點(diǎn)落細(xì)的一大考量。

　　總規(guī)落實(shí)的著力點(diǎn)在哪里？

　　核心城區(qū)控制詳規(guī)率先“發(fā)力”

　　“老城不能再拆了”有規(guī)可循

“三分規(guī)劃、七分實(shí)施”。除了市級(jí)層面，新版北京城市總規(guī)在落實(shí)中，特別是在“老城保護(hù)”等方面，各區(qū)也將承擔(dān)重任。事實(shí)上，作為首都功能核心區(qū)的西城和東城兩區(qū)已經(jīng)開始著力落實(shí)。

西城區(qū)率先在全市出臺(tái)《西城區(qū)街區(qū)整理實(shí)施方案》、《西城區(qū)街區(qū)整理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》、《西城區(qū)街區(qū)公共空間管理辦法》等三個(gè)政府文件，將街區(qū)治理作為落實(shí)北京城市總規(guī)的抓手，以此提升中心城區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。

根據(jù)西城區(qū)的規(guī)劃，將劃分為80個(gè)街區(qū)單元，分成政務(wù)活動(dòng)、金融商務(wù)、繁華商業(yè)、傳統(tǒng)風(fēng)貌、交通樞紐、公共休閑、生活居住等7大功能，計(jì)劃利用3年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)街區(qū)環(huán)境面貌煥然一新，打造安靜、舒適的居民生活休閑空間。

在市規(guī)劃國(guó)土委規(guī)劃西城分局局長(zhǎng)倪鋒看來，以往的綜合整治和管理在綜合性上存在一定的欠缺，社區(qū)的管社區(qū)、風(fēng)貌的管風(fēng)貌、配套的管配套。街區(qū)的劃分綜合考慮了區(qū)域功能定位、空間風(fēng)貌特色、公共服務(wù)設(shè)施配套以及社會(huì)管理等各方因素，通過街區(qū)整理全面提升城市品質(zhì)，以人民群眾滿意度和獲得感來衡量規(guī)劃的落實(shí)效果。

東城區(qū)為落實(shí)新版城市總規(guī)，17個(gè)街道年內(nèi)將完成修訂控制性詳細(xì)規(guī)劃。東城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)張立新表示，不同于指導(dǎo)性的風(fēng)貌片區(qū)管控導(dǎo)則，這是北京城市總規(guī)下街區(qū)層級(jí)的更加詳細(xì)的控制性規(guī)劃，屬于法定規(guī)劃，將具體規(guī)定各個(gè)街區(qū)地塊性質(zhì)、建筑高度、規(guī)模，以及公共綠地、居住區(qū)、辦公區(qū)、路網(wǎng)等要素的規(guī)劃安排，管的是街區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為，作為申報(bào)建筑許可證時(shí)審批部門的法定審批依據(jù)。

此外，多位規(guī)劃界人士預(yù)測(cè)，隨著下一步北京市編制首都功能核心區(qū)的控制性詳規(guī)，區(qū)級(jí)層面的規(guī)劃力量將加強(qiáng)。北青報(bào)記者從西城區(qū)獲悉，西城區(qū)將對(duì)規(guī)劃和國(guó)土部門進(jìn)行合并，強(qiáng)化執(zhí)行力度。

“目前西城區(qū)的規(guī)劃部門正進(jìn)行核心區(qū)控制性詳規(guī)的前期調(diào)研工作。”市規(guī)劃國(guó)土委規(guī)劃西城分局局長(zhǎng)倪鋒透露，“調(diào)研主要是對(duì)照1999版和2006版的控制性詳規(guī)，對(duì)現(xiàn)有的建設(shè)總量和布局以及用地性質(zhì)進(jìn)行核對(duì)。”

他舉例說，西城的老城區(qū)有三類情況，一類是規(guī)劃完善的地區(qū)，這類地區(qū)將維持現(xiàn)狀；第二類是歷史風(fēng)貌街區(qū)，在“老城不能再拆了”的規(guī)劃原則下，要明確歷史街區(qū)的范圍，并且將風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)納入歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)；第三類屬于基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后的地區(qū)，將通過老舊小區(qū)改造和公共服務(wù)配套，做好疏解整治和留白增綠改善環(huán)境。“下一步還要配合市里的部署，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施配套情況進(jìn)行調(diào)研，為今后規(guī)劃落實(shí)提供依據(jù)。”倪鋒說。

倪鋒還表示，北京城市總規(guī)中提出的“城市體檢”，意味著各區(qū)的落實(shí)情況將納入考核。“此前西城區(qū)在‘十三五’中期評(píng)估、名城保護(hù)方面已經(jīng)做到一年一體檢，未來仍然會(huì)把體檢考核機(jī)制落實(shí)好，真正做到一張藍(lán)圖繪到底。”

本版文/本報(bào)記者 李天際

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