一、改革背景

三都澳是世界級天然良港，習(xí)近平總書記在寧德工作期間，開發(fā)三都澳就是寧德的“三大夢想”之一。然而，上世紀(jì)80年代以來，三都澳海上養(yǎng)殖“無證、無序、無度”的狀況日趨嚴(yán)重，私占海域資源、擠占航道錨地、妨礙海上交通安全等現(xiàn)象時有發(fā)生，滋生了海洋生態(tài)惡化、漁業(yè)效益低下、安全隱患增多等一系列問題。為了守護好三都澳這一寶貴財富，蕉城區(qū)以重整山河的決心推進用海改革，通過秩序重建、利益重構(gòu)、格局重塑，努力走出一條科學(xué)用海、規(guī)范養(yǎng)殖、多方共贏的改革之路。目前，用海改革成效已得到省、市兩級的充分肯定，相關(guān)經(jīng)驗做法被中國環(huán)境報、福建日報等主流媒體刊發(fā)。

二、主要做法和成效

（一）推動“九龍治水”向“聚指成拳”轉(zhuǎn)變，解決好海怎么管的問題。改革前，三都澳海域由職能部門和沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行條塊管理，存在權(quán)責(zé)不清、力量分散、治理低效的弊端。通過改革，建立了一套職責(zé)明、機制活、合力強的海域管理體系，海域治理能力得到有效提升。主要從三個方面破題：一是打通管理職能壁壘。針對海域管理機構(gòu)“各辦自家事、各管門前海”的問題，區(qū)委、區(qū)政府專門成立海域整治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立海域網(wǎng)格化管理平臺，實行聯(lián)席會議、定期調(diào)度、一事一議等制度，推動職能部門和沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一步調(diào)、協(xié)同作戰(zhàn)，既實現(xiàn)了專職有專責(zé)，又做到了分工不分家。二是打破干部使用邊界。海域治理是一項系統(tǒng)工程，特別是海上養(yǎng)殖綜合整治任務(wù)重、難度大、戰(zhàn)線長，靠職能部門和沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打陣地戰(zhàn)的傳統(tǒng)做法難以取勝。我們突破干部配置、調(diào)度等方面的常規(guī)，建立山區(qū)支持沿海、機關(guān)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一盤棋”協(xié)作機制，采取安排機關(guān)干部與沿海鎮(zhèn)村干部組建宣傳動員專班、抽調(diào)非屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部成建制包干漁排退養(yǎng)、集結(jié)千名干部開展海上龍須菜清理統(tǒng)一行動等方式，把方方面面的力量都調(diào)動了起來。三是打開市場運作通道。如何運用市場化手段對海域進行治理，是過去難以解決的一大問題。我們另辟蹊徑，在全市率先成立國有的區(qū)海投公司，負責(zé)海域海島岸線的收儲、投資、開發(fā)，使政府對海域的職能由行政范疇拓展到了市場領(lǐng)域。同時，以發(fā)包PPP項目的形式，引進社會資本參與海域治理，變財政包辦為政府與社會合資。

（二）推動“非法占海”向“規(guī)范用海”轉(zhuǎn)變，解決好利誰來得的問題。改革前，海域權(quán)屬不清、權(quán)力主體缺位等關(guān)鍵問題一直困擾著蕉城，“誰先占誰先得、誰勢力大誰占得多”成為民間用海“潛規(guī)則”。為打破舊有用海格局，我們積極推進“四權(quán)”（海域所有權(quán)、海域使用權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、承包權(quán)）“兩證”（海域使用權(quán)證、養(yǎng)殖證）改革，實現(xiàn)了政府、區(qū)海投公司、村集體、養(yǎng)殖戶利益的四方共贏：一是政府落實了海域國有屬性。政府通過海上養(yǎng)殖綜合整治，收回被私占海域的所有權(quán)，再以招拍掛的方式，對海域的使用權(quán)進行出讓，兌現(xiàn)了國家對海域的支配權(quán)利。海還是那片海，但已不再是群眾的“門前海”“祖宗海”，由爭搶海域引發(fā)的矛盾糾紛明顯減少。二是區(qū)海投公司獲得了穩(wěn)定盈利途徑。區(qū)海投公司通過競拍獲得海域使用權(quán)后，采取與村集體或養(yǎng)殖企業(yè)簽訂養(yǎng)殖承包合同、自建養(yǎng)殖設(shè)施向社會招租等方式獲取租金收益，保證了公司的發(fā)展壯大。三是村集體拓寬了村財增收渠道。村集體與區(qū)海投公司簽訂養(yǎng)殖承包合同后，向政府申請養(yǎng)殖證、取得養(yǎng)殖權(quán)，再把養(yǎng)殖權(quán)分包給養(yǎng)殖戶，從中獲得的分包租金作為村財收入，讓集體從用海改革中得到了實惠。四是養(yǎng)殖戶降低了海域使用成本。養(yǎng)殖戶從村集體獲得的承包權(quán)，是通過合法正當(dāng)渠道取得，不用再走用海“拼拳頭”、承包“靠門路”的老路子，并且承包金低于原先向占海大戶承包的成本，扭轉(zhuǎn)了少數(shù)人搶占海域、非法獲利的局面，維護了社會的公平正義。

（三）推動“竭澤而漁”向“漁旅融合”轉(zhuǎn)變,解決好魚如何養(yǎng)的問題。改革前，蕉城三都澳海域共有養(yǎng)殖網(wǎng)箱約23.8萬口，貝藻類養(yǎng)殖面積約5萬畝，超過三分之二為非法養(yǎng)殖。高密度、粗放化的養(yǎng)殖，不僅帶來海面臟亂、水質(zhì)污濁等生態(tài)環(huán)境問題，而且造成漁業(yè)病害頻發(fā)、水產(chǎn)品質(zhì)量下降。為了三都澳的碧海清波和養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我們打出了一套推動漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級的改革“組合拳”：一是以科學(xué)規(guī)劃優(yōu)布局。根據(jù)三都澳海域的環(huán)境容量，編制了《蕉城區(qū)海水養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃》，劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，科學(xué)配比貝藻類和漁排養(yǎng)殖比例。與改革前相比，養(yǎng)殖面積明顯縮減，養(yǎng)殖規(guī)模大幅縮小，養(yǎng)殖布局更為優(yōu)化。二是以改造升級提品質(zhì)。傳統(tǒng)的木質(zhì)漁排設(shè)施簡陋、安全性能差，

養(yǎng)殖戶的垃圾和污水未經(jīng)處理直排入海；用于藻類養(yǎng)殖的泡沫浮球和飲料瓶損壞后，就變成了海漂垃圾。我們用環(huán)保塑膠制成的深水抗浪網(wǎng)箱、新型小網(wǎng)箱和空心浮球?qū)︷B(yǎng)殖設(shè)施進行改造升級，不但材質(zhì)環(huán)保、外形美觀、配套完善，而且具有強度高、耐腐蝕、可回收的特點，全國首個港灣塑膠養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)工程技術(shù)規(guī)范即產(chǎn)生于蕉城。通過改造升級，堵住了海域污染的源頭，海水水質(zhì)明顯改善，大面積海漂垃圾基本絕跡，多年未見的中華白海豚再度在三都澳遨游。同時，養(yǎng)殖效益也明顯提升，以大黃魚為例，由于水質(zhì)得到凈化、養(yǎng)殖密度降低，原本困擾養(yǎng)殖戶的白點病得到有效遏制，魚的成活率大為提高，價格也從每斤12元左右漲到了每斤20元以上。三是以海上田園塑形象。我們以改革為契機，像建設(shè)旅游景區(qū)一樣，精心打造白基灣海域新型塑膠漁排養(yǎng)殖示范點、三都島萬畝貝藻類養(yǎng)殖示范片區(qū)和秋竹前沿海上田園綜合體項目，推動漁業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展，不斷做大做強產(chǎn)業(yè)鏈。昔日的“海上棚戶區(qū)”，變成了如今的“海上田園觀光帶”。

三、主要啟示

（一）堅持以上率下，才能吹響“沖鋒號”。用海改革涉及多方利益、矛盾錯綜復(fù)雜，蕉城能夠打開局面，根本在于省、市自上而下的強力推動，從政策、資金等方面給予了大量支持，為打贏這場攻堅戰(zhàn)創(chuàng)造了良好條件。

（二）堅持改革創(chuàng)新，才能不被“卡脖子”。權(quán)屬問題是制約用海改革的瓶頸，蕉城創(chuàng)新思路、大膽實踐，成立區(qū)海投公司，推進“四權(quán)”“兩證”改革，既厘清了海域權(quán)屬權(quán)證關(guān)系，又探索出了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金的新路子。

（三）堅持攻堅克難，才能啃下“硬骨頭”。改革之路無坦途，面對改革過程中的各種困難和問題，蕉城黨員干部以強烈的責(zé)任心和使命感，迎難而上打硬仗，勠力同心清障礙，確保了改革的順利推進。

（四）堅持民生優(yōu)先，才能打開“突破口”。在改革過程中，蕉城始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，注重實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好群眾的利益，改革才能贏得理解和支持，改革措施才能落地見效。