作為生態(tài)文明體制改革的重要抓手，國家公園體制正在12個省份9個試點展開。盡管目前各試點省份取得了階段性進展，但總體成效還與目標要求存在較大差距。《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，多個試點地區(qū)在一定程度上仍處于“不明就里、懵懵懂懂”的狀態(tài)，缺乏脈絡清晰的改革規(guī)劃、放手一搏的改革魄力，在部門統(tǒng)籌協(xié)調、體制機制創(chuàng)新上暴露的問題尤為緊迫。

體制試點取得階段性進展

目前，各試點省份都已編制了“試點實施方案”并按部就班地在完成各項任務。記者了解到，先前牌子多、破碎化現(xiàn)象得到改善，機構、人員、編制整合基本完成，與國家公園總體理念和要求相沖突的部分潛在矛盾有了解決方案。

一是保護地破碎化、管理多頭化現(xiàn)象得到明顯改善。青海三江源國家公園整合了園區(qū)國土、環(huán)保、水利、農牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)4級統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護機構。湖南城步縣南山國家公園整合了其中4個保護地和文化價值較高的18個行政村落。整合之后，原先互不相連的保護地已經(jīng)被連成一片，目前正按照“編制不增、內部分工、各司其職”的原則在開展工作。

二是形成對部分矛盾的摸底掌握和解決方案。就湖南城步縣南山國家公園而言，先前城步縣擬投資建設的兩個水電站目前已進入關停階段，當?shù)卣谶M行補償測算。南山牧場因其草場承載所限，已進行摸底統(tǒng)計，初步拿出了逐年減少奶牛養(yǎng)殖數(shù)量的方案。普達措國家公園管理局副局長唐華介紹，管理局職權得到進一步明確。“比如已多次叫停旅游公司在園內開展熱氣球觀光和使用柴油游船等做法”。

三是社區(qū)管理主打“生態(tài)反哺”贏得民心。在云南省普達措國家公園內，洛茸村老村長絨比介紹，盡管村民的旅游馬匹和燒烤攤被取締，牧場也被嚴格控制，但每個村民每年可以得到5000元反哺資金，還能輪換上崗公園內的環(huán)衛(wèi)工作。由于收入不降反增，村里主動訂立了“生態(tài)村規(guī)”：不準打獵，只撿干柴；每家房子30年才能修一次，如果房子的木結構壞了，必須經(jīng)過村里同意才能換。“我們現(xiàn)在連口痰都不舍得吐。”他說。

四是多元手段解決權屬問題破解“國有”困境。浙江省錢江源試點區(qū)將部分林地以高于目前生態(tài)公益林補償標準的價格將園內部分林地租賃過來。湖南南山試點擬選擇2.1萬畝林地開展地役權協(xié)議試點，即，不必改變林地權屬，而是政府通過跟所有者簽訂協(xié)議，對土地的利用方式、強度進行限制，再進行合理補償。

五是“借船出海”尋求“外圍”突破。“開化縣將國家公園試點區(qū)與自然資源產(chǎn)權確定、多規(guī)合一、領導干部政績考核等結合起來。”浙江省開化縣林業(yè)局規(guī)劃設計室科長余擁軍介紹，開化還將縣域劃為生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)農林區(qū)、產(chǎn)城集聚區(qū)，三區(qū)采取不同發(fā)展思路、不同資金機制、不同考核辦法。同時，培育創(chuàng)意農業(yè)、林下經(jīng)濟，努力提高綜合效益，爭取生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、森林碳匯交易等試點政策。

困惑重重凸顯改革緊迫性

相比上述成效探索，試點省份也遭遇諸多瓶頸。這些瓶頸既有觀念上的裹足，也有做法上的顧忌；既有體制上的藩籬，也有行政上的障礙。

首先，部分試點區(qū)域難以放開手腳。如何“寓保于用”成為困擾部分試點的難題。比如某地將部分文化旅游的精品線路納入試點范圍，但具體怎么設計，今后如何規(guī)劃，都缺乏更為細致的想法。同時，現(xiàn)階段國家層面尚未制定相關法律規(guī)范和技術標準，導致部分方案目標定位不清、功能分區(qū)不合理、保障制度不完善。

湖南城步縣白云湖濕地公園管理處副主任肖大政說，白云湖作為濕地公園原本今年要接受國家林業(yè)局驗收，但又被納入了南山國家公園的范圍，以哪個為準，目前沒有明確說法。“難不成到時候界碑界樁寫兩個？”

其次，跨區(qū)域聯(lián)合管理難言進展。大熊貓國家公園試點區(qū)涉及川甘陜三省，但目前跨區(qū)域聯(lián)合管理機制還有待建立。甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局大熊貓管理辦公室主任何禮文說，目前三省保護區(qū)仍然沒有統(tǒng)一編制管理，進而影響到試點區(qū)內社區(qū)建設、群眾生產(chǎn)生活等問題。同樣，為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性，浙江省錢江源國家公園與毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區(qū)和江西省婺源國家級森林鳥類自然保護區(qū)部分區(qū)域也面臨跨行政區(qū)域管理難題。

再次，改革不順，標準不明，保障機制難以維系。“試點方案”中初步確定的自然資源流轉對相關產(chǎn)權人的補償標準與現(xiàn)實可行標準有較大差距，國家公園試點區(qū)在開展企業(yè)退出、生態(tài)移民搬遷等工作時需要大量資金，遠超地方政府承受能力。“試點方案”中提出“建立政府、社會多元化投入的資金保障機制”，但目前尚未明確資金來源和渠道，地方政府不敢貿然探索，相關工作處于停滯狀態(tài)。

還有受訪者反映，省級層面受客觀因素影響步伐不夠緊湊，“部門間‘暗流涌動’，還在為事權扯皮”，一些省連自己制定的方案中的既定任務都未按時完成。

三大誤區(qū)亟待糾正

“誰來管理”誤區(qū)。國家公園體制的關鍵點在于“體制”二字，但不少人要么將濕地公園、地質公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點相混淆，認為國家公園最終是“部門公園”；要么認為是自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等的“升級版”，國家層面應給予更多優(yōu)惠政策，或多或少地存在“等、靠、要”思想。

功能定位誤區(qū)。絕對禁區(qū)和“吸金”招牌是目前對國家公園功能定位的兩個極端，前者片面強調“最嚴格保護”，后者打著大肆開發(fā)的算盤。還有觀點認為，國家公園強調“公益性”就是要免費開放，這也影響地方政府申請國家公園的積極性。

范圍劃定誤區(qū)。福建武夷山試點的范圍劃定在業(yè)內存在一定爭議。其范圍包括武夷山國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)和九曲溪上游地帶。有學者指出，后兩個區(qū)域存在大量人工林和次生林，同時旅游業(yè)發(fā)達、人口眾多、自然資源權屬復雜，事實上并不屬于武夷山自然生態(tài)系統(tǒng)主體范疇，不宜劃入試點區(qū)。

專家認為，在糾正上述誤區(qū)的同時，國家公園試點還需理順以下幾重關系：一是“上下、左右”關系。國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊指出，當前體制“條塊”格局明顯，各部門間關于規(guī)劃、保護事權劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權劃分也需厘清。國家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬和規(guī)劃權，也涉及日常管理權和監(jiān)督權；既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調，還涉及干部政績考核和離任審計等。

二是“保護與利用”關系。國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長唐芳林認為，國家公園大多位于欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復合效益。

清華大學建筑學院教授楊銳認為，一方面，應為公益機構、科研團隊創(chuàng)造條件，鼓勵大眾走進國家公園；另一方面，目前一些保護地實際處于“整體轉讓、壟斷經(jīng)營”的狀況，“特許經(jīng)營”制度被濫用，必須在國家公園的制度層面徹底解決。

三是“新舊、內外關系”。楊銳認為，現(xiàn)有保護地類別各成系統(tǒng)、各有作用，不能刻意將所有自然保護區(qū)都塞進國家公園這個大框架里。反而應在未來構建立體全面的生態(tài)版圖過程中，與國家公園相輔相成。同時，試點還需考慮公園內外社區(qū)之間發(fā)展機會的不平衡問題，可能由此衍生的各種保護管理問題，以及地域文化、社會活動與保護管理之間的潛在矛盾。

完善自然保護管理體制

受訪干部和專家認為，建立國家公園體制不單是建立國家公園實體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制。

一是以自然資源資產(chǎn)為核心，把握改革大方向、總目標。國家林業(yè)局保護司巡視員孟沙認為，要按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，處理好自然資源資產(chǎn)利益相關方的管理權限劃分及相互關系等重大問題，包括土地、主體、模式、機制、投入等方面。同時，在尊重和繼承現(xiàn)有保護地形成的相對成熟模式基礎上，按照“所有權、監(jiān)管權分離，一件事情由一個部門管”要求，建立自然生態(tài)保護的新體制。

二是加快修訂調整相關法規(guī)制度，提供法治保障。我國目前實施了《自然保護區(qū)條例》等相關法律，但始終缺乏一個統(tǒng)管所有自然資源保護的大法。唐芳林認為，應對現(xiàn)有法律法規(guī)進行整合覆蓋，而不是推倒重來。建議制定《中華人民共和國保護區(qū)法》，并在此基礎上制定《國家公園管理條例》和《國家公園管理辦法》，使之成為全國國家公園建設的綱領。

三是做好國家公園體制試點研究、宣傳和督察。楊銳認為，要進一步明確國家公園功能定位、核心任務、評價標準，同時加強宣傳，使地方真正了解國家公園的特殊作用。建議在試點改革督察中，嚴格按照整體保護、嚴格保護、系統(tǒng)保護的目標定位，科學合理界定區(qū)域，疏解非國家公園功能。

四是積極支持試點地區(qū)先行先試。專家建議，國家有關部門牽頭梳理，及時總結試點過程中的有益經(jīng)驗，并對出現(xiàn)的深層次矛盾和問題及時研究，推動相關部門共同解決，出臺規(guī)范性指導文件，真正將改革試點工作落到實處。

(本稿件由記者周勉、姚兵、李亞光、張玉潔、黃筱采寫)