2017年1月12日，2017年全國旅游工作會議在長沙隆重召開，國家旅游局局長李金早同志做了題為《積極實施“三步走”戰(zhàn)略奮力邁向我國旅游發(fā)展新目標》工作報告。要更加深入理解2017年的全國旅游工作報告，有必要將該報告與2015和2016年全國旅游工作報告作為整體，放在515戰(zhàn)略實施、“十三五”全國旅游發(fā)展規(guī)劃實施、實現(xiàn)兩個一百年中華民族偉大復興中國夢的大坐標系中分析認識。如何理解這一報告呢？筆者談談參加會及對報告以下解讀思考。

一、三年工作報告：從開辟新天地、開拓新格局、到開啟新目標（征程），一脈相承、層層遞進、三級跨越。

認真研讀2015-2017三年的全國旅游工作會報告，我們會不難發(fā)現(xiàn)，每年工作報告有著不同的標題主題，但又顯然是經(jīng)過匠心設計，是一個完整的戰(zhàn)略體系，有著一脈相承的內在邏輯，從開辟新天地，到開拓新格局、再到開啟新目標（征程），三年工作報告一脈相承、層層遞進、三級跨越。

2015年全國旅游工作會報告題目為《開辟新常態(tài)下中國旅游業(yè)發(fā)展的新天地》，提出實施“515”戰(zhàn)略，這是整合動員全行業(yè)力量，振奮行業(yè)自信、產(chǎn)業(yè)自信和事業(yè)自信、開辟旅游新天地的沖鋒號。2016年全國旅游工作會報告題目為《從景點旅游走向全域旅游，努力開創(chuàng)我國“十三五”旅游發(fā)展新局面》，是發(fā)動整合全社會力量拓展旅游發(fā)展新局面的集結號。2017年全國旅游工作會報告為《積極實施“三步走”戰(zhàn)略奮力邁向我國旅游發(fā)展新目標》，是全面融合國家兩個一百年戰(zhàn)略，吹響十三五旅游發(fā)展新號角的新長征號。

三年全國旅游工作報告，緊扣中央的部署，順應時代趨勢。2015年以順應新常態(tài)開辟新天地為主題，推出515旅游發(fā)展戰(zhàn)略；2016年貫徹落實五大發(fā)展理念，全面深化改革創(chuàng)新，繼續(xù)推進515戰(zhàn)略基礎上，提出從景點旅游邁向全域旅游，開拓旅游發(fā)展新格局；2017年是公布和全面實施十三五旅游發(fā)展規(guī)劃的全面開局之年，報告提出建設世界旅游強國三步驟發(fā)展戰(zhàn)略，開啟旅游發(fā)展的新目標（征程），旅游業(yè)成為我國新常態(tài)下轉型創(chuàng)新發(fā)展的風向標、成為一道亮麗的風景線，成為向世界展示中國發(fā)展前景的新動能、新引擎。

二、總結“515”戰(zhàn)略：兩年實施取得十二方面重大突破、成績可圈可點，是展示國家發(fā)展的風景線和風向標。

2017年全國旅游工作報告系統(tǒng)全面客觀總結了實施515戰(zhàn)略以來我國旅游業(yè)發(fā)展的成就，概括為在十二個重大突破。推進實施“515戰(zhàn)略”兩年來，在黨中央、國務院的高度重視下，旅游系統(tǒng)雷厲風行、旅游業(yè)發(fā)展風生水起、活力迸發(fā)，兩年雖短，但對我國旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大而深遠的影響，可以說是我國旅游業(yè)發(fā)展一個重要的分水嶺，在我國旅游發(fā)展上具有里程碑意義。這些總結客觀科學，而且十分必要，可以更好的總結積累的精神財富，進一步提振信心。

所總結的十二個方面的突破，涉及到旅游業(yè)發(fā)展各個方面，而且巨大成就的意義遠遠超越于旅游本身，十二個方面的突破，成為我國發(fā)展成就的一扇窗口和美麗的風景線。

一是成為我國應對新常態(tài)成就的縮影和亮麗的風景線。旅游業(yè)領跑宏觀經(jīng)濟，成為發(fā)展新引擎、小康生活質量新追求，展示了中國發(fā)展態(tài)勢，向世界傳遞中國發(fā)展信心，展現(xiàn)中國發(fā)展更有質量、更有活力、更加健康的新氣質。連續(xù)兩年旅游人數(shù)和收入增長都在兩位數(shù)以上，旅游投資增長40%以上，2015年國內旅游人數(shù)首次突破40億人次，2016年全年將超過44億人次，旅游投資2015年突破萬億元大關。

二是成為展示我國新時代精神面貌一扇亮麗窗口。這是中國旅游業(yè)改革創(chuàng)新、謀劃大局，高歌猛進、創(chuàng)造大局的兩年，是中國旅游人堅定“三個自信”、振奮精神、擔當作為的兩年，所取得的成績，成為展示時代精神的亮麗窗口。面對前所有未有的新時代，旅游系統(tǒng)以報國為民的使命感，只爭朝夕的緊迫感，敢于擔當、穩(wěn)重求進，以習近平同志為核心的黨中央保持絕對一致，堅決貫徹落實黨中央、國務院的部署安排，全面推進旅游業(yè)各項工作邁上新臺階。直面問題、充滿自信、方向明確，蘊含著對黨對事業(yè)的忠誠，充滿著對群眾對游客的感情，有著豐富的思想內涵和強烈的感染力。堅持問題導向，強化底線思維，不驕不躁，奮力前行。以抓鐵有痕、踏石留印的頑強作風，用科學的方式和有效的辦法狠抓工作落實。從大處著眼，從小處著手，是旅游系統(tǒng)按照中央要求加強作風建設的一個鮮明特點，充分體現(xiàn)以人為本、與行業(yè)同行、與基層同心的職業(yè)情懷。為民、敬業(yè)、務實、創(chuàng)新的工作作風有效保障了發(fā)展，體現(xiàn)在點點滴滴、反映在方方面面，成為旅游全行業(yè)繼續(xù)前行的寶貴精神財富。

三是成為充分體現(xiàn)了以人民為中心推動工作要求的亮麗風景線。百姓的日子是發(fā)展的鏡子，基層的口碑是機關的金杯銀杯。這些成績充分體現(xiàn)旅游為民、產(chǎn)業(yè)報國追求，反映想游客之所想、急游客之所急。按照習近平總書記“釘釘子精神”的要求，在全國掀起了一場聲勢浩大、影響深遠的廁所革命，并擴大到城鄉(xiāng)廁所革命和旅游公共服務建設各個方面，力推進廁所革命和公共服務品質提升取得突破。狠抓鄉(xiāng)村旅游，旅游扶貧和旅游富民取得突破，狠抓旅游市場整治，規(guī)范旅游秩序取得突破，強設立導游專座、推進導游自由執(zhí)業(yè)改革試點等，反映出為游客著想、為行業(yè)服務、為基層助力，反映出功成不必在我，久久為功的沉著與堅定。

四是成為成為推進改革創(chuàng)新的窗口和美麗風景線。旅游業(yè)成為我國大力改革創(chuàng)新的窗口和破冰先鋒，貫徹落實中央深化改革要求的生動實踐。把改革思維、改革措施貫穿到各項工作之中，發(fā)揮旅游改革對旅游發(fā)展的引領作用。全域旅游如火如荼，旅游現(xiàn)代治理機制建設取得突破，旅游供給側結構性改革取得突破，狠抓“旅游+”，旅游主動與其他產(chǎn)業(yè)融合，促進產(chǎn)業(yè)結構調整、轉型升級取得突破。截至2016年11月30日，全國已有20個省（區(qū)、市）、155個地（市）、188縣（市）成立了旅游發(fā)展委員會，還有河南、陜西、江蘇、福建、內蒙等省份和新疆生產(chǎn)建設兵團正在加快推進旅游管理體制改革。13個設區(qū)市、34個縣成立了旅游警察，8個設區(qū)市和17個縣成立工商旅游分局，6個設區(qū)市和 64個縣成立旅游巡回法庭。以“1+3”為核心的旅游綜合體制改革取得了重大突破，旅游業(yè)成為改革開放創(chuàng)新的急先鋒。

五是成為用世界的眼光和國際標準謀劃推動工作的亮麗窗口。“515”戰(zhàn)略中首次正式提出“旅游外交”概念，要求“旅游行業(yè)要在國家開放新格局中，主動作為、主動發(fā)聲，服務國家整體外交、服務旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務游客消費需求，努力開創(chuàng)旅游對外開放新局面。兩年來，我國旅游外交日益活躍，影響不斷擴大，旅游外交正從外交邊緣走向中心，更好地服務于國家整體外交戰(zhàn)略。旅游外交正從邊緣走向中心，更好地服務于國家戰(zhàn)略，成為國際旅游合作的重要抓手，實現(xiàn)了我國旅游外交由參與者到主導者、由跟隨者到主創(chuàng)者，由專項交流到綜合交流的歷史性突破。狠抓入境旅游，擴大旅游出口取得突破，中國已連續(xù)四年成為世界第一大出境旅游消費國，對全球旅游收入貢獻平均超過13%。我出境旅游旅游目的地國家和地區(qū)已達153個，世界各國也紛紛放寬對我旅游簽證，以前所未有的開放姿態(tài)歡迎中國游客。

三、謀劃三步走戰(zhàn)略：緊抓粗放痛點，抓住集約發(fā)展這一關鍵，提出三步走建設世界旅游強國的現(xiàn)實路徑。

2017年全國旅游工作會報告的主題，是認為我國現(xiàn)仍處于對資源依賴較高的粗放型旅游大國階段，從現(xiàn)在到邁入世界旅游強國行列,需要實施“三步走”戰(zhàn)略。第一步，從粗放型旅游大國發(fā)展成為比較集約型旅游大國（2015-2020年）。第二步，從比較集約型旅游大國發(fā)展成為較高集約型旅游大國（2021-2030年）。第三步，從較高集約型旅游大國發(fā)展成為高度集約型的世界旅游強國（2031-2040年）。既是發(fā)展目標，也是發(fā)展路徑，是建成世界旅游強國的路線圖。

筆者認為，這個三步走戰(zhàn)略，抓準了我國旅游業(yè)發(fā)展的核心問題，那就是粗放，找準了從旅游大國邁向旅游強國的核心，就是走集約之路。三步走戰(zhàn)略是中央兩個百年宏偉目標在旅游業(yè)發(fā)展中的具體體現(xiàn)，表述了具體路徑。這一判斷體現(xiàn)了求真務實和穩(wěn)中求進的要求，既有建設世界旅游強國的宏偉目標，又立足現(xiàn)實，問題導向，分步驟推進。對每步的特征內涵，發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑都進行深入研究和描述，既有很強的實踐性，也有深刻的理論性。本次三步戰(zhàn)略，是515戰(zhàn)略中對旅游業(yè)發(fā)展幾個階段描述的又一次深化。旅游大國是由我國的規(guī)模決定的，而作為發(fā)展中大國，我國還有很長的路要走，三步戰(zhàn)略是理性科學謀劃，體現(xiàn)了更成熟的自信擔當，是我國旅游業(yè)發(fā)展和我們旅游人新的長征路。

報告中提出了建設世界旅游強國的重要基礎，這些認識深刻、充滿科學理性。提出：建設世界旅游強國，強國必先強民。沒有文明水平持續(xù)提升、綜合素質不斷增強的國民，就不可能建成世界旅游強國。建設世界旅游強國，強國必先強企。沒有一大批創(chuàng)新能力持續(xù)提升、綜合競爭力不斷增強的世界級旅游企業(yè)， 大量充滿活力的中小企業(yè)，就不可能建成世界旅游強國。建設世界旅游強國，強國必先強基。沒有基礎設施和公共服務供給能力持續(xù)提升、軟硬實力不斷增強的經(jīng)濟社會發(fā)展基礎，就不可能建成世界旅游強國。

四、深化新認識：更加全面系統(tǒng)、更加深刻成熟、更加理性冷峻，體現(xiàn)了有中國特色的當代旅游學理論新貢獻。

長期以來，我國旅游基礎研究和應用研究都滯后于實踐，我們對旅游業(yè)的許多認識跟不上產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，探索不夠、規(guī)律不清、認識不深，有的概念似是而非、有的判斷模擬兩可，制約了旅游業(yè)的發(fā)展。515戰(zhàn)略實施還有一個很大的成績和突破，就是帶來了思想的變革和觀念激蕩，這兩年也是旅游發(fā)展觀念變革、理念思想創(chuàng)新的兩年，用新的視野、新的理念、新的思維，全新認識旅游業(yè)。理論創(chuàng)新為工作思路和舉措創(chuàng)新奠定了理論基礎，強化了前瞻性和引領力。

2015年的全國旅游工作會報告，李金早局長討論了五個認識問題：（1）旅游究竟是軟實力還是硬實力？（2）是否存在所謂的“中國旅游貿易逆差”?（3）旅游業(yè)只富民不富財政嗎？（4）旅游業(yè)對經(jīng)濟的貢獻僅僅是消費嗎？（6）“旅游六要素”能涵蓋今天的旅游嗎？）。提出了“旅游+”、旅游新要素（“吃、廁、住、行、游、購、娛”和“文、商、養(yǎng)、學、閑、情、奇””兩個旅游七要素）、“旅游外交”等新理念和新論。提出旅游業(yè)是“軟硬兼?zhèn)洹⑷诤隙雀?、覆蓋面廣、拉動力強的綜合性實力”，旅游業(yè)是拉動就業(yè)、改善民生、形成國家和地區(qū)綜合實力的重要標志性產(chǎn)業(yè)，是國民精神文化享受、文明素質提升的重要行業(yè)，是促進人的全面發(fā)展進步的重要事業(yè)。旅游業(yè)富民也富財政，旅游業(yè)對經(jīng)濟的貢獻，不僅是消費熱點，也是投資熱點、出口熱點。“515戰(zhàn)略”實施兩年來，隨著實踐發(fā)展，在這些問題上逐漸形成了不同程度的共識，但也仍然有一些問題需要進一步厘清。

在今年旅游工作報告又深入討論：（1）如何認識全域旅游；提出不要就概念談概念，望文生義；發(fā)展全域旅游并不是不搞景區(qū)旅游了；調調不是運動式開發(fā)，遍地開花搞旅游，強調發(fā)展全域旅游一定要避免“八大誤區(qū)”。（2）如何認識旅游供給側結構性改革，指出認為旅游似乎不需要供給側結構性改革、簡單地將旅游供給側結構性改革等同于上新項目、旅游供給側結構性改革主要是旅游企業(yè)市場行為，和旅游管理部門無關等認識誤區(qū)。（3）如何認識旅游投資,指出一味貪高求大、一味求快、借旅游之名行房地產(chǎn)之實等認識誤區(qū)。（4）如何認識廁所革命，指出廁所革命僅是旅游部門的事、廁所革命只要解決好景區(qū)廁所就行、簡單地將廁所革命等同于建廁所等認識誤區(qū)。（5）如何認識旅游外交，指出要避免存在的旅游不存在外交、旅游外交只是國家的事、旅游外交與市場拓展是兩碼事、不相干、一哄而上辦外交等模糊認識。（6）如何認識旅游扶貧，指出旅游扶貧無法精準、將旅游扶貧等同于鄉(xiāng)村旅游全部、旅游扶貧擴大化等認識誤區(qū)。（7）我國目前是否存在“旅游服務貿易逆差”？指出，經(jīng)測算，2015年我國旅游服務貿易收入約為1136.5億美元，旅游服務貿易支出約為1045億美元，旅游服務貿易實際為順差，順差的總額是91.5億美元。經(jīng)測算，2016年，我國國際旅游收入1200億美元，出境旅游花費1098億美元，旅游服務貿易順差 102億美元。（8）如何認識旅游體制改革，指出，有的認為，成立旅游發(fā)展委員會不過就是旅游局換了個牌子，換湯不換藥。李局長強調今天推動旅游綜合管理體制改革，就像三十多年前的撤地設市改革。（9）如何認識旅游貢獻，再次強調，旅游不僅具有經(jīng)濟貢獻，還有外交貢獻、文化貢獻、社會貢獻、傳播文明的貢獻、促進開放的貢獻、促進民族融合團結的貢獻、促進人的全面發(fā)展貢獻等等。

五、2017年工作部署：一條主線、一個主題、一個載體、一個方法、一個延續(xù)，開啟“十三五”、收官“515”。

2017年是推進比較集約型世界旅游大國建設的關鍵之年，也是實施“十三五”規(guī)劃重要一年、推進旅游供給側結構性改革的攻堅之年，是推進515戰(zhàn)略的完美收官之年。會議確定2017年的中心任務是“加快由粗放型旅游大國向比較集約型旅游大國轉變”，報告中提出2017年要大力推進全域旅游，實施15項重點行動，采取42個重點舉措。分析2017年全國旅游工作部署，筆者認為有以下幾點值得關注。

一條主線：全面貫徹黨的十八大以來的重要部署，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照中央經(jīng)濟工作會議總體要求和國務院部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持以推進供給側結構性改革為主線，推進全域旅游，加快深化體制機制創(chuàng)新，提升融合發(fā)展能力，完善公共服務體系，增強旅游對消費、投資、扶貧、富民的促進作用，努力為穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險做出更大貢獻。

一個主題：著力推進落實《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，切實發(fā)揮《規(guī)劃》綱領性作用。強調各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構是責任主體，各級旅游部門要主動作為，把推動規(guī)劃實施放在突出位置，各類規(guī)劃、計劃、政策的制定實施要服從和服務于規(guī)劃實施。明確要抓好《規(guī)劃》的宣貫，編制《規(guī)劃》具體實施方案，推動《規(guī)劃》重點任務落實，加強《規(guī)劃》實施評估監(jiān)督。

一個載體：將推進全域旅游為載體，深化旅游綜合體制改革。要圍繞全域統(tǒng)籌規(guī)劃、全域整合資源，全要素綜合配置，全社會共治共管、共建共享的目標，繼續(xù)推動“1+3”乃至“1+3+X”旅游管理體制創(chuàng)新，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)旅游綜合環(huán)境。加快推進全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作。出臺《關于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》，分類制定全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建標準，建立全國全域旅游全息信息系統(tǒng)，加強全域旅游經(jīng)驗交流。建立全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作觀測體系和全國全域旅游全息信息系統(tǒng)，加快建立國家全域旅游示范區(qū)聯(lián)盟等。

一個方法：推進“旅游+”，深化供給側結構性改革，繼續(xù)以“旅游+”為手段，培育旅游新業(yè)態(tài)，助推振興實體經(jīng)濟。推進旅游+城鎮(zhèn)化。建設一批旅游風情小鎮(zhèn)和特色景觀名鎮(zhèn)；推進旅游+工業(yè)，制定發(fā)布《全國工業(yè)旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》和工業(yè)旅游標準，大力發(fā)展旅游用品、戶外休閑用品、特色旅游商品制造業(yè)，創(chuàng)建一批旅游裝備制造業(yè)基地；推進旅游+交通，與交通部聯(lián)合出臺《關于促進交通運輸業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》，落實《關于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》，與交通部共同制定國家旅游風景道標準，適時召開現(xiàn)場推進會；推進旅游+體育，深入實施《關于大力發(fā)展體育旅游的指導意見》，召開全國體育旅游工作大會，推出一批體育旅游示范基地和重點項目；推進旅游+航空，與發(fā)改委、民航局聯(lián)合發(fā)布第二批通用航空旅游試點項目；推進旅游+康養(yǎng)，制定出臺《關于促進老年旅游健康發(fā)展的指導意見》，與衛(wèi)計委聯(lián)合推動健康醫(yī)療旅游發(fā)展；推進旅游+教育，加強研學旅游基地建設，推出一批精品示范項目；推進旅游+環(huán)保，大力發(fā)展森林旅游和生態(tài)旅游，與環(huán)保部共同推出一批國家生態(tài)旅游示范區(qū)；推進旅游+科技,推出“十大科普旅游基地”，建設一批科技旅游示范項目;推進旅游+林業(yè)，促進林業(yè)旅游推進旅游+牧業(yè)、旅游+漁業(yè)、旅游+水利，促進牧業(yè)旅游、漁業(yè)旅游、水利旅游等。

一個延續(xù)：繼續(xù)推進515戰(zhàn)略，繼續(xù)推進系列工作。包括：深化廁所革命，促進完善公共服務體系。拓展鄉(xiāng)村旅游，充分釋放旅游扶貧、旅游富民效能。拓展旅游投資和消費，培育壯大旅游發(fā)展新動能。著力推進整治旅游市場秩序和不文明行為，不斷優(yōu)化旅游消費環(huán)境。深化導游體制、旅行社體制等專項改革，增強發(fā)展動力。拓展旅游外交與旅游推廣，塑造“美麗中國”旅游形象。深化內地與港澳、大陸與臺灣旅游合作。拓展紅色旅游，增強紅色旅游效益和品質。著力加強旅游數(shù)據(jù)中心建設，提升旅游信息化水平。拓展理論研究，努力提升旅游人才隊伍素質。著力加強新聞宣傳，做好輿論引導。著力加強黨的領導，牢固樹立“四個意識”。

盤點解讀2017年全國旅游工作會報告，我們可以欣喜發(fā)現(xiàn)，515戰(zhàn)略實施短短兩年，創(chuàng)造了奇跡，已經(jīng)成為我國旅游業(yè)發(fā)展中一個具有標志性意義的時段，正在從服務大局到融入創(chuàng)造大局、從跟跑邁向領跑、從自信走向自豪。（石培華 南開大學教授、博導；中國旅游智庫秘書長，現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主任）