【十九大·理論新視野】以人民為中心破解教育發(fā)展的不均衡不充分難題

大道之行，天下為公。在實踐基礎(chǔ)上的創(chuàng)新理論成果，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是全黨全國人民行動的科學(xué)指南。十九大報告做出了“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的判斷。在教育領(lǐng)域，“不平衡不充分”的問題早已成為社會的焦點，反映出社會主要矛盾比較早地在教育上體現(xiàn)了出來，并且在相當長的一段時間內(nèi)，這一判斷仍然反映了教育發(fā)展的基本事實。

教育發(fā)展的不平衡和不充分表現(xiàn)為教育自身發(fā)展與社會其他方面的發(fā)展存在既不平衡又不充分的關(guān)系，與“促進我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端”這一要求不相適應(yīng)。中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要教育的轉(zhuǎn)型，需要培養(yǎng)興趣豐富、人格完整、頭腦健全的通識人才、思辨型人才，當下標準和教學(xué)模式過于單一的教育尚不能及時、有效地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級和社會轉(zhuǎn)型對人才的需求。另外，教育發(fā)展不均更集中表現(xiàn)為教育系統(tǒng)內(nèi)部不同學(xué)校、不同地區(qū)、不同學(xué)段之間的不均衡，其中城鄉(xiāng)之間的不均衡問題尤為突出。

一、教育不均衡的矛盾依然突出

十余年來，各級政府在推進教育均衡上做出了不少努力，也取得了明顯的成績。截至2016年底，全國共有1824個縣(市、區(qū))通過義務(wù)教育基本均衡發(fā)展督導(dǎo)評估國家認定，上海、北京、天津、江蘇、浙江、廣東、福建7省(市)所有縣級單位全部通過認定。十九大報告以“教育事業(yè)全面發(fā)展，中西部和農(nóng)村教育明顯加強”表述這一事實。《國務(wù)院關(guān)于深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出，到2020年95%的縣(市、區(qū))實現(xiàn)基本均衡，目前尚有近1600個縣(市、區(qū))沒有通過評估。同時，必須清醒地看到，人民對教育不均衡的切身感受依然較強，即便在被驗收認定為實現(xiàn)了教育均衡的地區(qū)也是如此;多數(shù)地方通過規(guī)范入學(xué)秩序、集團化辦學(xué)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等措施，擇校的壓力高峰期已過，但擇校的潛在壓力仍然存在，在一些地區(qū)還有可能出現(xiàn)反復(fù)。

十九大報告提出：“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。主要是：發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強……民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”，就業(yè)和教育被列入“必須著力加以解決”的問題之首。

二、確立以人民為中心的價值定位

十九大報告指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”，同時強調(diào)“必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育”，這兩段表述出現(xiàn)在報告的不同部分，需要完整理解才能更好落實。

教育發(fā)展的不均衡和不充分當然與歷史、自然、經(jīng)濟和文化等多種因素有關(guān)，與當?shù)氐纳鐣l(fā)展水平也直接相關(guān)，全國不同地區(qū)不在同一起跑線上，同一地區(qū)學(xué)校間的差距也在一定程度上與學(xué)校內(nèi)部因素有關(guān)。然而，必須清晰地意識到基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育辦學(xué)的主體是政府，教育發(fā)展的不均衡不充分必須以人民是否滿意為標準查找問題和差距。

首先，基礎(chǔ)教育學(xué)校的布局是教育不均衡、大規(guī)模擇校和城區(qū)大班額的成因。一些地方的新布局是：城區(qū)學(xué)校——鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校——村小、教學(xué)點。新的小學(xué)學(xué)制是2-4/3-4 分段：前2年在教學(xué)點，后3年到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。由此出現(xiàn)低齡寄宿比例偏高，部分中西部地區(qū)三年級之前開始寄宿的小學(xué)生累計比例高達55.4%。寄宿生身高體重明顯低于非寄宿制學(xué)生，在學(xué)業(yè)成就方面明顯低于非寄宿制學(xué)生，尤其在小學(xué)階段;校園欺凌檢出率高于非寄宿學(xué)校，學(xué)生抑郁水平64.5%，遠高于非寄宿學(xué)校;寄宿也明顯加大了農(nóng)村家庭的教育負擔(dān)。因此有必要依據(jù)《義務(wù)教育法》中“就近入學(xué)”的原則，為所有居民提供就近接受合格的義務(wù)教育的基本條件。

其次，在解決不均衡的問題上，不少地方依然存在較強的“就事論事”的事務(wù)意識。其中包括過于強調(diào)解決縣域教育，而未顧及到因外出務(wù)工、交通便捷等因素的影響導(dǎo)致越來越多的生源跨縣域流動情況。不少地方總想在當?shù)剞k一所比較好的學(xué)校，而這樣的學(xué)校僅能解決當?shù)匦〔糠趾⒆拥纳蠈W(xué)問題，卻忽視當?shù)厮芯用褡优氖芙逃枨?，忽視當?shù)鼐用褡罨镜氖芙逃龣?quán)利。因此在不少地方“超級中學(xué)”呈現(xiàn)壟斷化趨勢，特征是位于省會或大城市、學(xué)校規(guī)模大、壟斷當?shù)匾涣魃春徒處?、畢業(yè)生壟斷一流大學(xué)在該省(自治區(qū)、直轄市)的錄取指標。在一些地方，超級中學(xué)甚至面臨著失控的危險，使“就近入學(xué)”的基本原則被顛覆、基本學(xué)制被改變、基本學(xué)校類型被改變。

再者，教育不均衡、教育評價標準過于單一、評價方式不夠?qū)I(yè)導(dǎo)致補習(xí)問題久治難愈，學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)偏重，難以有效實施以人為本的教育教學(xué)，教育公平的價值未能有效貫徹，學(xué)生的自主性發(fā)展受到阻礙。怎樣實現(xiàn)學(xué)生在自己居住地就近接受義務(wù)教育的愿望，怎樣維護整體教育均衡和良性教育生態(tài)，是在教育上落實以人為本和體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想所急需實現(xiàn)的目標。

解決上述問題已不是簡單采取技術(shù)層面的措施就能實現(xiàn)目標，也不能僅僅沿用過去已經(jīng)采取的措施，而需要從認識社會發(fā)展的主要矛盾出發(fā)，更清晰地認識到教育發(fā)展不均衡的實質(zhì)，需要深入貫徹“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，從“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障”的高度，維護人民受教育的基本權(quán)利，采取更為有效的措施破解教育發(fā)展不均衡不充分的問題。

三、深化體制機制改革是關(guān)鍵

教育的綜合改革是2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》確立的主要任務(wù)，這方面的改革受多重因素影響進展緩慢，成為教育發(fā)展不平衡不充分，在教育上“滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”。從“抓重點、補短板、強弱項”的工作思路出發(fā)，就需要在新的時期加快和深化體制機制改革為主的教育綜合改革，才能加速實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教”。其中急需改革的有：

切實簡政放權(quán)，大力減少行政部門對正常教學(xué)的干擾，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是釋放教育活力、提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵。在全國面上的調(diào)查表明，各地學(xué)校每年所收到的各個政府部門的文件在400至1200份之間，學(xué)校為之花費精力和時間過多，在一定程度上干擾了正常教育教學(xué)工作。教育治理體系必須從學(xué)校和政府之間的相互作用、相互制約的二元治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型為學(xué)校、政府和社會之間相互作用、相互影響的多邊協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。改善政府和學(xué)校的關(guān)系，給學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)，推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，給各方教育當事人提供更大的機會和空間參與學(xué)校的建設(shè)發(fā)展，促進學(xué)校與社會建立更加密切的聯(lián)系。

深化管辦評分離改革。簡化行政審批流程，規(guī)范審批行為，方便民眾辦事，方便學(xué)校辦學(xué)。要切實解決檢查評比多、隨意性強、重形式輕內(nèi)容的問題，能取消的取消、能合并的合并、能多部門聯(lián)合的就不要重復(fù)檢查，并逐步推進在學(xué)校章程基礎(chǔ)上的依法治校，依法治教。

要加快完善國家教育標準體系，用標準加強引導(dǎo)、加強監(jiān)管、加強問責(zé)。要堅持公開透明，基礎(chǔ)教育的質(zhì)量報告、高等學(xué)校本科教學(xué)評估報告、專業(yè)評估報告、教學(xué)質(zhì)量年度報告、就業(yè)質(zhì)量年度報告、教學(xué)質(zhì)量常態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)都要向社會公開，通過擴大教育當事人的知情權(quán)促進學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升。

進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)，建立省級政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評價制度，促進地方政府更好履行教育職責(zé)。政府教育管理部門要強化服務(wù)意識，讓學(xué)校把更多的時間精力用在辦學(xué)治校上。

教育部門要從學(xué)校反映最多、師生愿望最迫切的事做起，在教育教學(xué)指導(dǎo)、質(zhì)量監(jiān)測評估診斷、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。要從調(diào)動教師積極性、提高教育質(zhì)量出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進學(xué)校人事制度、分配制度改革。

各級教育都需要加大對青年教師的關(guān)心支持，針對近些年青年優(yōu)秀人才入職當教師人數(shù)比例下降的問題，切實提高教師的工資待遇，解決他們工作和生活中的實際困難，努力為他們成長發(fā)展提供更多機會。

以人民為中心，辦服務(wù)人民的教育，才能更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

(作者系中國教育科學(xué)研究院研究員)