黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出：“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。”在黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理中，基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、服務(wù)人民群眾的平臺(tái)?；鶎庸芾硭剑苯雨P(guān)系人民群眾的生產(chǎn)和生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國(guó)家治理的根基和水平。習(xí)近平總書記指出：“基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，“大家都要重視基層基礎(chǔ)工作”。要做好基層工作，提高基層管理水平和服務(wù)能力，一是靠黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨的基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用;二是靠構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，這兩者相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)的同時(shí)，改革和完善基層管理體制，使其更加簡(jiǎn)約、更加高效、更加便民。

一、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)

基層政權(quán)是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)，國(guó)家管理社會(huì)、服務(wù)民眾主要通過基層政權(quán)來實(shí)現(xiàn)。基層政權(quán)直接面對(duì)社會(huì)和民眾，其組織架構(gòu)和運(yùn)行體系，關(guān)系公眾參與、社會(huì)治理、公共服務(wù)和百姓生活。所以，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，提高國(guó)家治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)是基礎(chǔ)，也是關(guān)鍵。

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，保證人民依法通過各種途徑管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，是我國(guó)國(guó)家治理的重要形式，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?；鶎诱?quán)是人民當(dāng)家作主實(shí)踐的重要制度平臺(tái)和制度保障，我們黨高度重視基層政權(quán)建設(shè)，以保證人民當(dāng)家作主，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。黨的十八大以來，黨中央出臺(tái)了多項(xiàng)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的舉措，如《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》等，這些舉措增強(qiáng)了新時(shí)代我國(guó)基層政權(quán)的治理能力。

依據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)基層政權(quán)在農(nóng)村指的是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在城市主要指的是區(qū)及其派出機(jī)構(gòu)街道。在基層人民群眾中，我國(guó)實(shí)行基層群眾自治，城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾自治組織。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，雖不屬于基層政權(quán)范疇，由于是基層治理的重要基礎(chǔ)力量，所以與基層政權(quán)的建設(shè)和運(yùn)行有緊密關(guān)系。除此之外，在基層社會(huì)，還有各類經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織。習(xí)近平總書記指出，“我們要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的基層政權(quán)”，必須把握基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織發(fā)展變化的特點(diǎn)，加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，使各類基層組織按需要設(shè)置、按職履責(zé)、有人辦事、有章理事，既種好自留地、管好責(zé)任田，又唱好群英會(huì)，打好合力牌，這就需要加強(qiáng)黨對(duì)基層政權(quán)和基層社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)。為此，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，首先要加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，只有全面加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，才能確?；鶎诱?quán)擁有堅(jiān)強(qiáng)的干部隊(duì)伍、嚴(yán)密的基層組織體系和管用的群眾工作機(jī)制。

所以，在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，基層管理體制的改革，必須做到黨政群統(tǒng)籌，以加強(qiáng)黨對(duì)基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，以更好、更高效地服務(wù)人民群眾為著力點(diǎn)，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，統(tǒng)籌各類組織，優(yōu)化各種體系，簡(jiǎn)化各項(xiàng)程序，形成簡(jiǎn)約高效的管理體制，不斷夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。

二、推動(dòng)治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物

我們國(guó)家大、人口多、地區(qū)差異明顯，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，基層政權(quán)在國(guó)家治理體系中的地位和作用越來越重要。改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮越來越重要的作用，這使得政府組織生產(chǎn)、服務(wù)社會(huì)的方式發(fā)生了深刻變化，其在基層的體現(xiàn)就是：基層政權(quán)治理社會(huì)和服務(wù)人民群眾的職責(zé)在增加、任務(wù)在加重，“上面千條線，下面一根針”成為普遍寫照，黨和政府的很多工作靠基層來落實(shí)。2014年，習(xí)近平總書記在蘭考縣與部分鄉(xiāng)村干部座談時(shí)語重心長(zhǎng)地說道：“鄉(xiāng)村處在貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的末端，是我們黨執(zhí)政大廈的地基，在座各位可以說是這個(gè)地基中的鋼筋，位子不高但責(zé)任很大。”這不僅道出了基層干部的重要性，也道出了強(qiáng)化基層治理的重要性。

但在實(shí)踐中，現(xiàn)有的基層治理同基層社會(huì)發(fā)展的要求不適應(yīng)，一個(gè)重要表現(xiàn)是政府管理社會(huì)、服務(wù)民眾的許多事務(wù)下移到了基層，但政府治理的重心沒有完全下移。導(dǎo)致這種局面的原因主要有兩個(gè)：一是體制慣性強(qiáng)，在政府長(zhǎng)期依靠行政手段管理社會(huì)形成的體制性慣性下，上級(jí)各職能部門十分看重手中的職權(quán)，往往是放了事務(wù)，不放權(quán)力。二是基層能力弱，長(zhǎng)期以來人們將基層定位為政策執(zhí)行者，往往賦予的任務(wù)和責(zé)任多，賦予的管理權(quán)限和資源少，所以，總體能力有限。根據(jù)民政部這幾年對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和城市街道社區(qū)建設(shè)情況的調(diào)查，基層政權(quán)普遍面臨的困難是：權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、事權(quán)大于職權(quán)，經(jīng)費(fèi)不足、財(cái)政運(yùn)行困難，人員有限，干部能力不足等。

要改變目前這種局面，全面增強(qiáng)基層政權(quán)的能力和水平，就必須改變既有的體制慣性，推動(dòng)治理重心下移。一是要改變觀念，充分認(rèn)識(shí)到基層治理在國(guó)家治理體系中的重要地位和作用，認(rèn)識(shí)到基層政權(quán)既是執(zhí)行黨和國(guó)家政策的末端，同時(shí)也是黨聯(lián)系和服務(wù)人民群眾、治理社會(huì)的前端，事關(guān)黨和國(guó)家發(fā)展全局。二是要傾斜基層，習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)就主張“工作要傾斜基層”。他指出：“要促進(jìn)上級(jí)的工作向基層傾斜，讓上級(jí)拿出一部分力量分擔(dān)基層的工作。”上級(jí)“既給基層下達(dá)‘過河’的任務(wù)，又切實(shí)指導(dǎo)幫助其解決‘橋’和‘船’的問題，并盡可能地在人力、物力、財(cái)力上向基層作適當(dāng)傾斜，為基層開展工作創(chuàng)造必要的條件”。所以，要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，確?；鶎佑腥擞袡?quán)有物。三是要政策到位，把這些年在全面深化改革中形成的有關(guān)加強(qiáng)基層政權(quán)能力建設(shè)的政策舉措落實(shí)到位。

推動(dòng)治理重心下移，不僅要移得出，還要接得住。這就需要加強(qiáng)基層政權(quán)能力建設(shè)：一是要完善基層政權(quán)體制機(jī)制;二是要確保基層政權(quán)有人有權(quán)有物。這兩方面是有機(jī)統(tǒng)一的，如果體制機(jī)制不健全、不科學(xué)，人財(cái)物再多也起不了應(yīng)有的作用;反過來也一樣，如果人財(cái)物不到位，體制機(jī)制怎么改，最終還是“無米之炊”。所以，要構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，這兩方面工作必須同時(shí)推進(jìn)，在相互促進(jìn)中共同增強(qiáng)，“保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。

三、基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源配置必須面向人民群眾，符合基層事務(wù)特點(diǎn)

在國(guó)家治理體系中，基層政權(quán)發(fā)揮的作用具有雙重性：一是作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)部分，是黨的路線方針和國(guó)家政策落實(shí)到基層社會(huì)的執(zhí)行主體，配合上級(jí)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職能和落實(shí)相關(guān)的政策;二是作為面向社會(huì)和人民群眾的黨和政府的前端部門，是聯(lián)系人民群眾、提供公共服務(wù)、治理公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、保證社會(huì)和諧穩(wěn)定的工作主體，必須密切聯(lián)系群眾、貼近社會(huì)實(shí)際、滿足百姓需求。這雙重性是基層政權(quán)的地位和使命帶來的，但在實(shí)踐中，卻常常使基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置陷入兩難：是直接對(duì)接上級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)來設(shè)置安排，還是面向人民群眾、從基層實(shí)際出發(fā)來設(shè)置安排?改革開放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置更多的是對(duì)應(yīng)上級(jí)部門，以便計(jì)劃的執(zhí)行和落實(shí)，由此形成的體制慣性至今沒有完全消除?，F(xiàn)實(shí)表明，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)生產(chǎn)和百姓生活擁有更強(qiáng)自主性和更多選擇權(quán)，基層社會(huì)在城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間有很大的差別，要治理好這樣的基層社會(huì)，既要?jiǎng)?chuàng)造秩序、也要激發(fā)活力，既要服務(wù)保障、也要各方參與。這決定了基層政權(quán)不僅僅是上級(jí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，更重要的是服務(wù)一方百姓、保障一方平安的基層治理主體。所以，其機(jī)構(gòu)設(shè)置不能簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式，必須更多地結(jié)合基層實(shí)際狀況和基層事務(wù)特點(diǎn)來安排。

第一，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源配置必須面向人民群眾，符合基層事務(wù)特點(diǎn)。習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)就認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該從各地實(shí)際出發(fā)，因地制宜，從而在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)，解決基層體制問題。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)要從推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來解決基層體制問題，使基層體制機(jī)制運(yùn)作能真正活起來，既能保證黨和國(guó)家方針政策在基層的有效落實(shí)，又能因地制宜管理好基層社會(huì)，推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第二，根據(jù)工作實(shí)際需要，整合各方力量，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。在一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能中存在的“上下一般粗”問題，在基層政權(quán)建設(shè)中也存在，一些基層政府習(xí)慣于對(duì)口上級(jí)職能部門設(shè)置機(jī)構(gòu)，同時(shí)上級(jí)職能部門為了方便也希望基層有直接對(duì)口的部門。實(shí)踐表明，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，影響了基層治理的整體性和協(xié)同性，而且還帶來編制的緊張、資源的浪費(fèi)和工作的低效。改變這樣的局面，必須上下聯(lián)動(dòng)，“上級(jí)機(jī)關(guān)要優(yōu)化對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許‘一對(duì)多’，由一個(gè)基層機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù);也允許‘多對(duì)一’，由基層不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)”;同時(shí)，基層政權(quán)也要結(jié)合工作實(shí)際，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，科學(xué)定位各機(jī)構(gòu)職能屬性和工作流程，做到承接有平臺(tái)，對(duì)接有路徑。

第三，加強(qiáng)督促檢查，健全監(jiān)督體系，規(guī)范基層管理行為，確保權(quán)力不被濫用?；鶎诱?quán)建設(shè)面向人民群眾，既要根據(jù)群眾和實(shí)際的需要優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，也要為方便人民群眾監(jiān)督政府提供有效的體制機(jī)制，同時(shí)還必須加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，強(qiáng)化政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。只有健全監(jiān)督體系，加強(qiáng)日常的督促檢查，基層政權(quán)才能健全基層治理體系，擔(dān)負(fù)起為民服務(wù)、為民辦事的職責(zé)。

四、推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，最大限度方便群眾

黨的十九大報(bào)告提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這個(gè)要求落實(shí)到基層管理體制改革，一個(gè)重要任務(wù)就是推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事務(wù)部門改革，改進(jìn)服務(wù)方式，最大限度方便群眾。

基層政府承擔(dān)的許多事務(wù)與人民群眾生產(chǎn)和生活密切相關(guān)。改革開放以來，基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的事務(wù)越來越多，許多基層政府部門擁有直接服務(wù)民生的職能和任務(wù)。為了更好地服務(wù)民生，最大限度地方便人民群眾，不少地方的基層黨委和政府改革體制機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)方式，創(chuàng)造了諸如“一站式”服務(wù)、“首問負(fù)責(zé)制”等便民服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)機(jī)制，取得良好效果，受到人民群眾歡迎和好評(píng)。

但實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，基層政府建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府還面臨各種體制機(jī)制障礙。例如，因各部門之間協(xié)同整合有限，部門間信息資源無法共享，形成一個(gè)個(gè)“信息孤島”，既限制了各部門服務(wù)能力的提升，也給人民群眾到政府部門辦事帶來許多不便。再如，基層公共事務(wù)管理中的條塊分割還比較普遍，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨垂直管理部門是“三多三少”：權(quán)力包攬的多，責(zé)任承擔(dān)的少;行政執(zhí)法多，為群眾排憂解難少;工作推諉多，和衷共濟(jì)少，常常相互扯皮甚至相互掣肘，導(dǎo)致黨和政府服務(wù)民生的一些好政策落不到位，一些好事沒辦好。

所以，要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，還要全面深化基層管理體制改革，在優(yōu)化基層管理的職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置中，推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革，主要包括4個(gè)方面：一是統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，把相近的職能整合到一個(gè)部門或平臺(tái)上來，做到優(yōu)化協(xié)同高效;二是實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，把條的管理與塊的治理協(xié)同起來;三是明確政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，改進(jìn)政務(wù)和信息公開的體制機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)流程和服務(wù)方式;四是打破信息壁壘，通過更科學(xué)、更便捷的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)全面優(yōu)化和提升公共事業(yè)部門的服務(wù)能力。

構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)所在，必須與黨的基層組織建設(shè)、人民當(dāng)家作主的民主實(shí)踐和基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐有機(jī)統(tǒng)一起來，牢牢抓住堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)這個(gè)核心，以為人民服務(wù)、不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活追求為根本，著力協(xié)同高效以優(yōu)化管理體制、著力方便人民群眾以簡(jiǎn)化管理體制、著力基層治理以強(qiáng)化管理體制，創(chuàng)造黨的領(lǐng)導(dǎo)全面、體制機(jī)制簡(jiǎn)約、運(yùn)行管理高效、多方協(xié)同治理、群眾辦事便捷的基層治理新格局。