從市場基礎(chǔ)法律制度到侵權(quán)民事賠償訴訟，從糾紛多元化解機(jī)制到公益機(jī)構(gòu)支持訴訟，從先行賠付的推廣到訴訟示范判決的探索……監(jiān)管層緊扣投資者需求，圍繞知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、求償權(quán)等各項(xiàng)基本權(quán)利，在制度建設(shè)、日常監(jiān)管中全面落實(shí)投資者保護(hù)要求，貫穿證券市場從發(fā)行到退市的生命周期，實(shí)現(xiàn)了投資者保護(hù)全鏈條“設(shè)防”，資本市場“大投保”格局初現(xiàn)。

展望未來，證券期貨基礎(chǔ)法律制度、證券欺詐民事賠償訴訟制度等將進(jìn)一步完善，一系列保護(hù)投資者的創(chuàng)新探索與嘗試將逐步推進(jìn)，資本市場投保將步入新階段。

加強(qiáng)頂層設(shè)計夯實(shí)投保制度基礎(chǔ)

證監(jiān)會主席劉士余多次強(qiáng)調(diào)，“投資者保護(hù)重如泰山”、“保護(hù)中小投資者合法權(quán)益是天大的事”。“我國股市約有1億散戶，直接關(guān)乎上億家庭、數(shù)億人的利益，保護(hù)好投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，是資本市場監(jiān)管工作人民性的具體體現(xiàn)，也是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。”他說。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，監(jiān)管部門在投資者保護(hù)方面做了堅持不懈的努力，尤其是在重要制度建設(shè)中全面嵌入投資者保護(hù)要求，形成了包括證券法、公司法、證券投資基金法、刑法及大量行政法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的法律體系。

全面構(gòu)建了保護(hù)中小投資者合法權(quán)益的政策體系。

具體來看，在股票發(fā)行改革、退市、并購重組、公司債券、新三板等制度建設(shè)中全面嵌入投資者保護(hù)要求。例如在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見》、《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理辦法》等發(fā)行制度改革中強(qiáng)化市場經(jīng)營主體責(zé)任；在《關(guān)于改革完善并嚴(yán)格實(shí)施上市公司退市制度的若干意見》等上市公司退市制度中強(qiáng)化投資者保護(hù)安排；在上市公司章程指引、股東大會規(guī)則、《關(guān)于首發(fā)及再融資、重大資產(chǎn)重組攤薄即期回報有關(guān)事項(xiàng)的指導(dǎo)意見》等部門規(guī)章和自律規(guī)則中持續(xù)完善上市公司治理規(guī)則體系和回報機(jī)制等。在《區(qū)域性股權(quán)市場監(jiān)督管理試行辦法》、日前公開征求意見的《私募投資基金管理暫行條例》、滬深交易所分級基金業(yè)務(wù)管理指引等制度規(guī)則中全面落實(shí)投資者適當(dāng)性管理要求。

值得期待的是，正在推進(jìn)中的《證券法》修訂將強(qiáng)化投資者保護(hù)要求，增設(shè)投資者保護(hù)專章：增加規(guī)范現(xiàn)金分紅、投資者適當(dāng)性管理、投資者利益損失補(bǔ)償、法律救濟(jì)渠道等方面規(guī)定；增加信息披露的內(nèi)容、明確信息披露的方式，強(qiáng)調(diào)信息披露應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，簡明清晰、通俗易懂；規(guī)范上市公司停復(fù)牌行為，防止上市公司濫用停牌、復(fù)牌損害投資者權(quán)益；增加證監(jiān)會投資者教育、處置系統(tǒng)性風(fēng)險的職責(zé)等。

強(qiáng)化市場監(jiān)管 全鏈條保護(hù)投資者

劉士余上任伊始就提出依法監(jiān)管、全面監(jiān)管、從嚴(yán)監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管本身就是為了保護(hù)投資者合法權(quán)益。“資本市場是講規(guī)矩、有紅線、有底線的。證監(jiān)會將牢牢肩負(fù)起保護(hù)投資者，特別是中小投資者合法權(quán)益這副神圣重?fù)?dān)，出重拳治理市場亂象，該處罰的處罰，該退市的退市，該退場的退場。”他說。

“切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益是證監(jiān)會監(jiān)管工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”川財證券金融行業(yè)高級分析師楊歐雯認(rèn)為，證監(jiān)會各項(xiàng)制度安排和監(jiān)管工作都圍繞和體現(xiàn)著保護(hù)投資者權(quán)益的政策目標(biāo)，不斷通過強(qiáng)化市場監(jiān)管，全鏈條保護(hù)中小投資者利益不受侵害。

首先，嚴(yán)格股票融資審核，為投資者把好市場“產(chǎn)品關(guān)”。一是依法嚴(yán)格審核，嚴(yán)把股份發(fā)行質(zhì)量關(guān)，防止企業(yè)帶病上市，全面審查發(fā)行人信息披露，督促發(fā)行人向投資者充分揭示風(fēng)險。二是在新股發(fā)行制度改革中納入專門的投資者保護(hù)機(jī)制。建立攤薄即期回報補(bǔ)償機(jī)制，要求首發(fā)企業(yè)制定切實(shí)可行的填補(bǔ)回報措施；以及建立保薦機(jī)構(gòu)先行賠付制度，要求保薦機(jī)構(gòu)在公開募集及上市文件中作出先行賠付承諾。

其次，保護(hù)投資者知情權(quán)、參與權(quán)、回報權(quán)等各項(xiàng)合法權(quán)益。一是完善信息披露，明確上市公司信息披露事務(wù)管理和系統(tǒng)單位信息披露監(jiān)管職責(zé)。二是完善中小投資者投票參與機(jī)制。完善中小投資者參與決策機(jī)制，發(fā)布和修訂上市公司系列配套制度，對網(wǎng)絡(luò)投票、征集投票權(quán)、股東大會投票表決第三方見證制度、中小投資者表決單獨(dú)計票、關(guān)聯(lián)方回避表決機(jī)制、控股股東或?qū)嶋H控制人不得損害公司和中小投資者權(quán)益機(jī)制做了具體規(guī)定。三是優(yōu)化投資者回報機(jī)制。鼓勵上市公司通過現(xiàn)金分紅等方式加大投資者回報，規(guī)定具備現(xiàn)金分紅條件的上市公司，應(yīng)當(dāng)采用現(xiàn)金分紅進(jìn)行利潤分配。將現(xiàn)金分紅及信用情況納入上市公司并購重組審核范圍，對綜合回報良好的公司給予簡化流程、寬允豁免等支持。發(fā)布上市公司現(xiàn)金分紅監(jiān)管指引，規(guī)范上市公司現(xiàn)金分紅行為。

再次，依法全面從嚴(yán)監(jiān)管執(zhí)法，劃出投資者權(quán)益維護(hù)的紅線。一是完善誠信監(jiān)管機(jī)制，加大失信懲戒力度。二是完善上市公司資產(chǎn)重組、特定股東減持、退市等各項(xiàng)制度。三是加強(qiáng)稽查執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，持續(xù)保持監(jiān)管執(zhí)法工作的高壓態(tài)勢，對于資本市場違法違規(guī)行為做到“零容忍、全覆蓋、出重拳”。四是打擊非法證券活動、清理整頓交易場所，牽頭開展對互聯(lián)網(wǎng)股權(quán)融資平臺及平臺融資者非法公開發(fā)行、非法私募、非法集資、非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)、虛假宣傳等行為的專項(xiàng)整治工作。

此外，圍繞市場形勢和監(jiān)管重心，監(jiān)管層還持續(xù)做好投資者風(fēng)險警示教育。通過組織多方力量，共同開展私募基金投資者權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)教育活動、部署開展“投資者保護(hù)·明規(guī)則、識風(fēng)險”專項(xiàng)活動以及啟動債券投資者教育專項(xiàng)活動。

探索體系化賠償救濟(jì)制度

在加強(qiáng)對投資者權(quán)益整體性保護(hù)的同時，監(jiān)管部門也在努力為因違法違規(guī)行為受到損害的投資者完善個體性保護(hù)的賠償救濟(jì)機(jī)制。

證監(jiān)會主席助理黃煒表示，證券期貨投資者的損害賠償制度具有不同于一般民事?lián)p害賠償?shù)奶厥鈫栴}。要充分保障證券期貨市場投資者，尤其是中小投資者的求償權(quán)，就要在一般的民商事和民事訴訟法律規(guī)則基礎(chǔ)上，體系化地構(gòu)建出一整套符合證券期貨市場特殊性的制度規(guī)則。

“證監(jiān)會在中小投資者保障落實(shí)上取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)步，特別是賠償救濟(jì)制度和訴訟支持工作上。由于中小投資者財力有限，而司法流程往往時間較長，故而先行賠付是對中小投資者的實(shí)質(zhì)救濟(jì)和幫助。”南開大學(xué)金融發(fā)展研究院負(fù)責(zé)人田利輝表示，在司法途徑之外，監(jiān)管層還有力促成違法主體認(rèn)錯，主動成立賠付專項(xiàng)基金，對適格受損投資者予以先行賠付。

公開數(shù)據(jù)顯示，2013年平安證券、2014年海聯(lián)訊大股東，先后主動成立先行賠付專項(xiàng)基金，賠償因虛假陳述而給投資者造成的損失，共計約2萬名適格投資者獲得約2.68億元的補(bǔ)償額，均覆蓋超過98%的補(bǔ)償總額。

田利輝指出，法律訴訟往往專業(yè)性強(qiáng)且費(fèi)用不菲，故而證監(jiān)會也通過中小投資者服務(wù)中心來進(jìn)行投資者證券訴訟的支持工作，免費(fèi)接受中小投資者委托，委派或聘任專業(yè)訴訟人，切實(shí)幫助中小投資者訴訟維權(quán)，有力促進(jìn)了我國證券市場的法制建設(shè)。

目前，投資者服務(wù)中心開展了匹凸匹、康達(dá)新材、上海綠新、安碩信息、海利生物、鞍重股份及“ST大控”等7起維權(quán)案件的訴訟工作。5月19日，全國首例證券支持訴訟勝訴，上海市第一中級人民法院對鮮言、“匹凸匹”等證券虛假陳述責(zé)任糾紛一案，判決鮮言等責(zé)任人賠償14名投資者損失合計233.89萬元，獲得了投資者的充分肯定。近日，“康達(dá)新材”案11名投資者已勝訴，20余萬賠償金額已全部執(zhí)行完畢。

北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂表示，投服中心通過公司形式，以中小投資者需求為導(dǎo)向，豐富中小投資者行權(quán)維權(quán)手段，建立多元化糾紛解決機(jī)制，完善中小投資者賠償救濟(jì)渠道，切實(shí)維護(hù)中小投資者的合法權(quán)益，提升資本市場法治與司法救濟(jì)等軟實(shí)力水平。

“下一步可以考慮推動落實(shí)投資者民事賠償責(zé)任。證監(jiān)會公布的案例主要是行政處罰，更多是代表國家公權(quán)力對這些違法違規(guī)行為的禁止和懲戒。”郭靂建議，接下來，在《證券法》修訂時，可考慮將證監(jiān)會的行政處罰同民事訴訟、民事維權(quán)更好地銜接起來，通過探索更好的救濟(jì)機(jī)制，消除造成中小投資者維權(quán)難的制度障礙。

此外，黃煒透露，證監(jiān)會將深入研究境外市場在個案處理上的其他經(jīng)驗(yàn)做法，包括責(zé)令回購股權(quán)、通過公平基金賠償投資者等，探索我國市場建立相關(guān)制度的可行性。

抓牢實(shí)質(zhì)保護(hù) 升級投資者“安全網(wǎng)”

中國股市1.2億散戶投資者的最大實(shí)際，影響甚至決定了中國股市特有的風(fēng)格，也成為中國資本市場監(jiān)管者必須面對和解決的現(xiàn)實(shí)問題。中國證券報認(rèn)為，依法、全面、從嚴(yán)監(jiān)管的根本目的是保護(hù)投資者合法權(quán)益。資本市場監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)全鏈條落實(shí)投保要求的“大投保”理念，不斷強(qiáng)化投保“硬約束”，升級投資者“安全網(wǎng)”。

“投資者保護(hù)重如泰山”，這是由中國股市特殊的投資者結(jié)構(gòu)決定的。與很多境外成熟市場以機(jī)構(gòu)投資者為主的投資者結(jié)構(gòu)不同，中國股市有數(shù)量超過1億的散戶投資者，自然人占比超過99%，其中持股市值在50萬元以下的中小投資者，占比超過95%。中小投資者在投資心理、交易習(xí)慣、判斷能力、知識儲備等方面與機(jī)構(gòu)投資者存在明顯差異。在決策層對中國股票市場的頂層設(shè)計中，“投資者權(quán)益得到充分保護(hù)”是其中的一項(xiàng)明確要求。

經(jīng)過多年努力，投保制度已經(jīng)成型，投保理念生根發(fā)芽，相應(yīng)的損害賠償救濟(jì)制度也逐步落地，投資者保護(hù)步入了全鏈條貫徹落實(shí)、更加重視實(shí)質(zhì)保護(hù)的新階段。一方面，投資者保護(hù)的法律體系、政策體系、投資者適當(dāng)性管理制度等制度建設(shè)逐步完善，制度基礎(chǔ)更為扎實(shí)；投資者保護(hù)的組織體系、賠償救濟(jì)制度和方式不斷豐富，方式方法更為多樣。另一方面，投保要求貫徹到了股票發(fā)行、退市、并購重組、公司債券、再融資各個環(huán)節(jié)，防線前移，嚴(yán)把“產(chǎn)品關(guān)”。同時，圍繞知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、求償權(quán)等各項(xiàng)基本權(quán)利，監(jiān)管部門加強(qiáng)了對投資者權(quán)益的實(shí)質(zhì)保護(hù)。

比如，投資者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)———中小投資者服務(wù)中心開展了匹凸匹、康達(dá)新材、上海綠新、安碩信息、海利生物、鞍重股份及“ST大控”等7起維權(quán)案件的訴訟工作。

當(dāng)然，投保行穩(wěn)致遠(yuǎn)還有待制度基石的進(jìn)一步夯實(shí)、投資者“安全網(wǎng)”的不斷升級。首先，不斷完善與資本市場市場化、法治化、國際化發(fā)展要求相適應(yīng)的制度框架。在正在推進(jìn)的證券法修訂中，投資者保護(hù)制度有望作出專章規(guī)定，增加規(guī)范現(xiàn)金分紅、投資者適當(dāng)性管理、投資者利益損失補(bǔ)償、法律救濟(jì)渠道等諸多方面的規(guī)定。同時，期貨法、私募基金管理?xiàng)l例、上市公司管理?xiàng)l例等多部證券期貨領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)的制定或修改工作已經(jīng)啟動，公司法、刑法的修改工作也在研究推動中。

其次，完善投資者權(quán)益損害賠償救濟(jì)制度，提升侵害投資者合法權(quán)益等違法違規(guī)行為的懲治力度。比如，進(jìn)一步完善證券侵權(quán)民事賠償訴訟制度，推動法律修訂提高處罰標(biāo)準(zhǔn)；盡快出臺內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為的民事訴訟司法解釋，明確相關(guān)責(zé)任的構(gòu)成要件、歸責(zé)原則、賠償標(biāo)準(zhǔn)等；建立代表人訴訟制度，授權(quán)有關(guān)單位代表投資者利益進(jìn)行訴訟，健全代理人報酬激勵機(jī)制。

此外，應(yīng)加強(qiáng)投保與日常監(jiān)管的無縫銜接，強(qiáng)化全鏈條貫徹投保要求的“硬約束”，劃出投資者權(quán)益保護(hù)的紅線。比如，有專家建議，監(jiān)管部門建立中小投資者合法權(quán)益保障檢查制度與評估評價體系，并以此作為日常監(jiān)管和行政許可申請審核的重要依據(jù)。

實(shí)際上，除了法律保護(hù)、監(jiān)管保護(hù)，投資者保護(hù)更重要的是自我保護(hù)。這有待于市場各方主體凝聚合力，不斷推進(jìn)投資者成熟，推進(jìn)A股市場成熟。