國企“輸血”社保：大局大擔(dān)當(dāng)

距離國務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》（以下簡稱《方案》）已經(jīng)過去一個(gè)月之久，近日有報(bào)道稱，包括全國社保基金理事會(huì)、人社部在內(nèi)都對國資劃轉(zhuǎn)社保基金一事進(jìn)行了技術(shù)層面的討論。

筆者認(rèn)為，充實(shí)社?；饘︷B(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展來說是重大利好，有助于厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政府的邊界。在償還轉(zhuǎn)制成本之后，政府將有望不再對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兜底。

而國有資本，來之于民，用之于民，開展此項(xiàng)工作，既可化解社保欠賬多窟窿大的燃眉之急，壯大社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備、完善社會(huì)保障體系，亦是深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。從我國目前國有資產(chǎn)的狀況來看，劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社?；?，也具有充足的條件。

20年政策探路：

減持、轉(zhuǎn)持、劃轉(zhuǎn)

《方案》將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。

這是對黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的落實(shí)?！稕Q定》指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通過完善國有資本經(jīng)營預(yù)算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財(cái)政比例”而非直接劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)之國有資本；逐漸提升，到二〇二〇年達(dá)到上限百分之三十，而非立即或一次性達(dá)到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會(huì)保險(xiǎn)基金。離2020年還有3年，落實(shí)此事到了合適的時(shí)間點(diǎn)。

此次《方案》是國務(wù)院第三次發(fā)布有關(guān)劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；鸬奈募Ｔ诖酥?，經(jīng)歷了“減持國有股籌集全國社?；?rdquo;“轉(zhuǎn)持國有股充實(shí)全國社?；?rdquo;階段。

“減持”階段，可謂一波三折。“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”源自股權(quán)分置改革中的“國有股減持”政策。1998年下半年至1999年上半年，為解決推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會(huì)保障機(jī)制，國家開始進(jìn)行國有股減持的探索性嘗試。社?；鹩?000年8月設(shè)立，同時(shí)成立“全國社會(huì)保障基金理事會(huì)”管理。社?；鹬饕獊碜灾醒胴?cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金。但由于實(shí)施方案與市場預(yù)期存在差距，試點(diǎn)很快被停止。2001年6月6日，國務(wù)院頒布實(shí)施《減持國有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，依然是延續(xù)解決國企改革資金問題和補(bǔ)充社會(huì)保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當(dāng)年10月22日宣布暫停。2005年4月29日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，啟動(dòng)了股權(quán)分置改革的試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩批試點(diǎn)，取得了一定經(jīng)驗(yàn)，具備了轉(zhuǎn)入積極穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)和條件。

截至2011年底，全國國有企業(yè)（不含金融類企業(yè)）劃歸社?；饑泄蓹?quán)2119億元，占全部社?；鹭?cái)政性收入的43.1%。盡管成績斐然，2012年11月28日，時(shí)任中國證監(jiān)會(huì)主席的郭樹清仍建議劃撥更多的國有資產(chǎn)（包括金融資產(chǎn)）到社保基金，劃撥比例可以達(dá)到30%至50%。

后來，到山東省任職后，郭樹清繼續(xù)推進(jìn)此事。2015年3月7日，山東省印發(fā)《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，明確提出：將“按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善的原則”把“省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本（包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本）劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金”。

彼時(shí)，有聲音認(rèn)為國有資產(chǎn)不適宜劃到全國社?；鹄硎聲?huì)，其體制不順——財(cái)政部與國資委同時(shí)履行“出資人”職責(zé)，又都是國有資本“代表”，產(chǎn)權(quán)混亂甚至經(jīng)營混亂的局面在所難免。此外，對于30%的國有資產(chǎn)如何區(qū)分也是問題，如果把劣質(zhì)資產(chǎn)或者虧損企業(yè)劃過去的話，社?；鸩坏珱]辦法分紅，可能還需要注資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

應(yīng)然之舉：

社保越虧越多

國企利潤好轉(zhuǎn)

中國國有企業(yè)總資產(chǎn)約合140萬億元，現(xiàn)在要陸續(xù)將至多10%的股份轉(zhuǎn)給社保養(yǎng)老基金，源于越來越嚴(yán)重的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

《方案》稱，我國受多種因素影響，形成了一定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大，為充分體現(xiàn)代際公平和國有企業(yè)發(fā)展成果全民共享，決定劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金。從2002到2016年這15年間，各級財(cái)政對養(yǎng)老金補(bǔ)助已達(dá)3.2萬億元。2002年中央財(cái)政補(bǔ)助為408.2億元，2016年各級財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到6511億元。

《方案》指出，劃轉(zhuǎn)部分國有資本，基本目標(biāo)是彌補(bǔ)因?qū)嵤┮曂U費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，促進(jìn)建立更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！斗桨浮愤€表示，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是系統(tǒng)工程，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，考慮長遠(yuǎn)，力求在公共財(cái)政適度支持的情況下實(shí)現(xiàn)精算平衡。

簡單來說，每月隨工資一起繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，會(huì)進(jìn)入到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“基金池”。退休的人開始領(lǐng)養(yǎng)老金，就是從這個(gè)基金池向外拿錢，正在工作的人繳費(fèi)，就是向這個(gè)基金池儲(chǔ)蓄。我們都知道，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革開始于1997年，1997年前退休的人，1997年前工作了一段時(shí)間、之后退休的人，都被視作“完全繳費(fèi)”，這就產(chǎn)生了缺口。與此同時(shí)，隨著人口老齡化加劇，每年向外拿錢的人越來越多，這個(gè)缺口也就變得越來越大。

國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2016年年底，我國60歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)到2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%。據(jù)預(yù)測，本世紀(jì)中葉，60歲及以上老年人口將達(dá)到4.87億，其中80歲及以上高齡老年人口將達(dá)到一億，相當(dāng)于屆時(shí)發(fā)達(dá)國家高齡老年人口的總和。還有一組數(shù)字值得關(guān)注：目前中國0到24歲的人僅占人口總量的30%，二十年后，這些人20到44歲，是社會(huì)的主力人群。按照當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)和退休年限，讓這部分人撐起4億人口的養(yǎng)老，顯然相當(dāng)吃力。

按照原中國保監(jiān)會(huì)副主席周延禮今年6月在2017清華五道口金融論壇上的說法，未來5到10年，中國養(yǎng)老金缺口約為8萬億到10萬億元。而根據(jù)官方之前發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年全國社?；鹛蕹?cái)政補(bǔ)貼因素后收不抵支，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后，當(dāng)期保險(xiǎn)費(fèi)收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴(kuò)大。

養(yǎng)老金缺口迫使財(cái)政部想辦法。值得注意的是，財(cái)政收入增速出現(xiàn)嚴(yán)重下滑，而財(cái)政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加。所以，國資劃撥社保基金是個(gè)趨勢性問題。另一方面，當(dāng)初退休職工主要是國有企業(yè)職工，現(xiàn)在讓國有企業(yè)彌補(bǔ)這部分錢，也有法理上的合理性。

當(dāng)然，去年以來國企尤其是中央企業(yè)營收利潤好轉(zhuǎn)，也為劃轉(zhuǎn)提供了有利條件。今年前三季度，國有企業(yè)利潤總額21788.5億元，同比增長24.9%。其中，中央企業(yè)14073.8億元，同比增長17.8%；地方國有企業(yè)7714.7億元，同比增長40.3%。

做長遠(yuǎn)打算：

不干預(yù)經(jīng)營、不大量變現(xiàn)、

一般不涉上市公司

過去，外界對于國資劃撥社?；鸬囊蓡栴H多，此次《方案》均予以正面解答。

疑問一，如果相當(dāng)一部分國有資產(chǎn)被劃撥到社保基金，出資被拿走，出資人代表這一相對成熟完善的角色肯定要轉(zhuǎn)型，此次劃轉(zhuǎn)對于國有企業(yè)的股權(quán)、經(jīng)營是否產(chǎn)生影響？《方案》的回答是不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。在承接主體方面，《方案》規(guī)定劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社保基金會(huì)負(fù)責(zé)集中持有，單獨(dú)核算，接受考核和監(jiān)督。條件成熟時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)，社?；饡?huì)可組建養(yǎng)老金管理公司，獨(dú)立運(yùn)營劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)。為此，《方案》明確，社保基金會(huì)等承接主體的收益主要來源于股權(quán)分紅。社?；饡?huì)及各?。▍^(qū)、市）國有獨(dú)資公司等承接主體作為財(cái)務(wù)投資者，享有所劃入國有股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，一般不向企業(yè)派出董事。必要時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事。

疑問二，一旦實(shí)施國有資產(chǎn)劃撥社保基金，國有企業(yè)整體上市的動(dòng)力和積極性必然下降，有些企業(yè)還可能有意降低國有股持股比例?！斗桨浮芬?guī)定，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；穑饕?jiǎng)澽D(zhuǎn)對象是中央和地方企業(yè)集團(tuán)的股權(quán)，一般不涉及上市企業(yè)。對于少量涉及的上市企業(yè)，劃轉(zhuǎn)是原國有股東將其10%的股權(quán)轉(zhuǎn)至社?；饡?huì)等承接主體，屬于國有股權(quán)的多元化持有，不改變企業(yè)國有股權(quán)的屬性和總量。同時(shí)，社保基金會(huì)等承接主體作為長期財(cái)務(wù)投資者，以獲得股權(quán)分紅收益為主。?；鸬瘸薪由鲜泄蓹?quán)后，仍要履行禁售義務(wù)等。

疑問三，《方案》實(shí)施是否意味著出現(xiàn)大量變現(xiàn)國有資本？《方案》提出，社保基金會(huì)等承接主體經(jīng)批準(zhǔn)可以通過國有資本運(yùn)作獲取收益。國有資本運(yùn)作主要是國有資本的結(jié)構(gòu)調(diào)整和有序進(jìn)退，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，獲取更多收益，不是簡單的變現(xiàn)國有資本?！斗桨浮愤€要求，社?；饡?huì)等承接主體要履行3年以上的禁售期義務(wù)，并應(yīng)承繼原持股主體的其他限售義務(wù)。在禁售期內(nèi)，如劃轉(zhuǎn)涉及的相關(guān)企業(yè)上市，還應(yīng)承繼原持股主體的禁售期義務(wù)。因此，在上述期限內(nèi)承接主體也不會(huì)變現(xiàn)國有資本。

實(shí)際上，國有資產(chǎn)劃撥社?；饛恼w看是積極的，對于由此帶來的問題，不是無解，是需要制度層面的設(shè)計(jì)。劃撥按照試點(diǎn)先行、分級組織、穩(wěn)步推進(jìn)的原則進(jìn)行?！斗桨浮诽岢?，第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機(jī)構(gòu)2家。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實(shí)施。第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)、盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。

至于今后是否進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)，《方案》表示：“今后，結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及可持續(xù)發(fā)展要求，若需進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)，再作研究。”這意味著，這一批如果收益不夠，可能還會(huì)劃入更多的企業(yè)股權(quán)來解決社保缺口。此次《方案》也提到，要堅(jiān)持立足長遠(yuǎn)，“建立國有資本劃轉(zhuǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口逐步彌補(bǔ)相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。”（李錦）